Amts- und Staatshaftung für die Auswirkungen

staatlicher Maßnahmen in der Corona-Krise

1. Überblick:

Deutschland und die Welt werden von der schwersten Krise seit Ende des Zweiten Weltkrieges erschüttert, ausgelöst durch ein neuartiges Virus (SARS-CoV-2), das erstmalig in China aufgetreten ist und sich Anfang des Jahres 2020 weltweit ausbreitete. Die Infiziertenzahl stieg exponentiell, erst langsam, dann immer schneller. Die Anzahl der am Virus Verstorbenen nahm entsprechend zu. Am 30.1.2020 hat die World Health Organization (WHO) eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite verkündet.

Die nationalen und internationalen Maßnahmen haben die deutsche Wirtschaft, den Arbeitsmarkt, das kulturelle Leben und das gesellschaftliche Miteinander in seinen Grundlagen erschüttert.

In der Realwirtschaft herrscht eine enorme Unsicherheit. Unzählige Arbeitsplätze sind bedroht. Am Kapitalmarkt zeigen sich erhebliche Verwerfungen. Die Börsen sind weltweit eingebrochen. Für das Jahr 2020 wird ein deutlicher Rückgang des Bruttoinlandsproduktes erwartet. Die konjunkturellen Auswirkungen können jetzt noch überhaupt nicht vorhergesagt werden. Fest steht, dass dem Land eine Rezession bevorsteht, vielleicht sogar eine Depression.

Die deutsche Politik reagierte zögerlich. Die Regierung war zunächst der Auffassung, die Krise würde glimpflich vorüber gehen. Das Virus wurde mit der jährlich auftretenden Grippe verglichen und es wurde von staatlicher Seite behauptet, eine Grippewelle sei weitaus gefährlicher und würde zu mehr Toten führen als CoVid-19. Erst allmählich setzte sich die Erkenntnis durch, dass man Virus und Viruserkrankung unterschätzt hatte. Denkbar waren auf einmal sogar Millionen Tote. Bund und Länger verabredeten unter Beratung des Robert-Koch-Instituts eine Strategie des Zeitgewinnens und des „Social Distancing“. Die Ansteckung soll so lange als möglich verlangsamt werden, um auf die Weise mehr medizinische Kapazitäten frei zu bekommen, ggfs. neue zu schaffen, und eine Überanstrengung des Gesundheitssystems zu vermeiden. Die Politik führte das Land in mehreren Schritten in einen „Shut-Down“, von dem jeder betroffen ist. Das wirtschaftliche und soziale Leben wurde auf ein Minimum herunter gefahren. Die Behörden verfügten im März 2020 die Schließung aller Freizeit- und Kultureinrichtungen, Kinderbetreuungseinrichtungen, Gastronomiebetriebe und Einzelhandelsgeschäfte. Öffentliche Veranstaltungen wurden untersagt. Für Menschen, die sich mit dem Virus infiziert haben, wurde die häusliche Quarantäne angeordnet. Die Länderregierungen erließen Rechtsverordnungen, die Gemeinden Polizeiverordnungen. Der Bundesgesetzgeber hat in hektischer Weise das Infektionsschutzgesetz geändert und Maßnahmen zur Abmilderung der Auswirkungen beschlossen.


2. Das Virus:

Das Virus stammt aus der chinesischen Stadt Wuhan. Ob es aus einem Wildtierpark kommt oder doch als synthetisches Produkt aus einem Labor ist bis jetzt unklar. Es soll erstmals am 17.11.2019 aufgetreten sein. Im Dezember 2019 fiel einzelnen Ärzten die Häufung schwerer Lungenentzündungen auf. Der zwischenzeitlich an der Erkrankung verstorbene chinesische Arzt Li Wenliang machte seine Entdeckungen am 30.12.2019 über eine Chat-Gruppe bekannt. Er informierte seine Arztkollegen. Am 11.2.2020 erhielt das Virus von der WHO die offizielle Bezeichnung SARS-CoV-2 (severe acute respiratory syndrome coronavirus 2) und die von ihm ausgelöste Lungenkrankheit die Bezeichnung COVID-19. Der Name bedeutet: „corona virus disease 2019“.

Trotz einer weltweiten Forschung ist die Datenlage und sind die gesicherten Erkenntnisse zur Pandemie völlig unzureichend. Fest steht, dass das Virus äußerst ansteckend ist und leicht von Mensch zu Mensch übertragen werden kann, meist durch Tröpfcheninfektion, unter Umständen auch durch Schmiereninfektion. Das Virus selbst kann außerhalb eines Wirts längere Zeit überleben, weil es eine schützende Protein-Hülle aus Ribonukleinsäure besitzt, die es ihm ermöglicht, auf sonstigen Oberflächen  mehrere Tage zu überdauern. Die Inkubationszeit, also die Zeit zwischen der Ansteckung und dem Auftreten von Krankheitssymptomen, dauert 4 – 14 Tage. Der Krankheitsverlauf selbst kann bis zu drei Wochen dauern. Folgende Symptome treten auf: Husten, Fieber, Kurzatmigkeit, Schnupfen, Übelkeit und Erbrechen, Durchfall, Brustschmerzen. Der schwere Verlauf von CoVid-19 besteht in der Erkrankung der Lunge. Bis jetzt sind nur die Symptome medizinisch behandelbar. Es gibt gegen das Virus weder einen Impfstoff noch eine Art Gegenmittel. Der Körper bildet gegen das Virus Antikörper und hilft sich auf diese Weise selbst. Mit großer Zuverlässigkeit gesagt werden kann, dass die Todesfälle in erster Linie ältere, vor allem hochbetagte Menschen mit Vorerkrankungen (kardiovaskulärer und pulmonale) betreffen. Auch Begleiterkrankungen stellen einen wesentlichen Risikofaktor dar.

Die tatsächliche Gefährlichkeit des Virus und damit die Sterblichkeitsrate ist allerdings unter Experten hoch umstritten. Sie ist indes auch für die rechtliche Beurteilung von zentraler Bedeutung. Denn die vom Staat der Bevölkerung auferlegten Beschränkungen müssen verhältnismäßig sein. Je gefährlicher das Virus ist, umso einschneidender dürfen entsprechende Maßnahmen sein. Das Umgekehrte gilt genauso: Je weniger gefährlich, umso zurückhaltender muss der Staat reagieren.

a) Einschätzung des Robert-Koch-Instituts:

In Deutschland veröffentlicht das Robert-Koch-Institut (RKI) die von den einzelnen Bundesländern gemeldeten Zahlen der CoVid-19-Erkrankten und der Todesfälle. Diese Zahlen sagen natürlich für sich genommen nichts über die Gefährlichkeit des Virus aus. Insbesondere kann daraus keine Mortalitätsrate errechnet werden. Fest steht, dass die Dunkelziffer der Infizierten deutlich über den gemeldeten Zahlen liegt. Sodann ist unbekannt, ob die an CoVid-19 Verstorbenen tatsächlich „an“ dem Virus oder nur „mit“ dem Virus verstorben sind. Bis jetzt hat das RKI davon abgeraten, die an CoVid-19 Verstorbenen zu obduzieren. Demgegenüber wurden in Hamburg alle Todesfälle mit Corona-Infektion durch das Institut für Rechtsmedizin begutachtet. Der Lüdenscheider Pathologe, Professor Dr. Johannes Friemann, kritisiert die Haltung des RKI zur Ablehnung der Obduktion massiv. Dies sei „völlig unverständlich“. Die politischen Maßnahmen werden auch von den evidenzbasierten Netzwerk Deutschlands zusammen geschlossenen Wissenschaftlern beanstandet, insbesondere die Kommunikation in den Medien. Die Veröffentlichung bloßer Rohdaten, ohne dass diese in einen Zusammenhang gestellt werden, ist irreführend. So verstarben in Deutschland im Jahr 2018 insgesamt 954.874 Menschen. Das waren durchschnittlich 2.616 Menschen täglich. Diese Mortalitätsrate der Gesamtbevölkerung ist bis jetzt durch das Corona-Virus nicht maßgeblich gestiegen.

b) Mutationsfähigkeit des Virus:

Niemand weiß, ob das Virus anders als Influenza-Viren antigenetisch stabil ist oder wie diese mutiert, so dass sich in der Bevölkerung gar keine dauerhafte Immunität entwickeln kann.

c) Tauglichkeit des „Social Distancing“:

Ob Maßnahmen des „Social Distancing“ zu einer Verringerung der Gesamtmortalität führen werden, ist unklar. Die Isolation im Haushalt verlangsamt zwar die Ausbreitung, führt aber zur vermehrten Infektion von Familienangehörigen. Die Ausgangs- und Kontaktverbote führen aber auch zu indirekten Schäden. Man muss sich nur einmal vor Augen halten, dass in  Deutschland 6 Millionen Menschen in überbelegten Wohnungen leben, das sind 7,4% der Gesamtbevölkerung. Leicht vorstellbar ist, dass es zu speziell bei derartigen Wohnverhältnissen zu Konflikten kommen kann.

d) Vergleiche mit anderen Pandemien:

Weltweit werden Pandemien im „Pandemic Severity Index“ erfasst und in eine Schweregrad-Kategorie von 1 – 5 eingeordnet. Der Schweregrad wird an der Mortalitätsrate gemessen. Die bekannteste Pandemie der Neuzeit stellt dabei die sog. „Spanische Grippe“ dar, der in den Jahren 1918 bis 1920 ca. 50 Millionen Menschen in Europa zum Opfer gefallen sind. Aber auch nach 1945 kam es zu vielen Pandemien, beispielsweise die im Jahr 1961 grassierende Cholera-Pandemie, die in Indonesien ihren Ausgang nahm und mehrere Millionen Opfer zur Folge hatte. An der „Hongkong-Grippe“ des Jahres 1968 verstarben allein in Deutschland etwa 30.000 Menschen. Seit 1980 breitete sich weltweit das HIV-Virus aus, dass weltweit bis jetzt 36 Millionen Menschenleben forderte, davon ca. 27.000 in Deutschland. In all diesen Fällen gab es keinerlei staatliche Maßnahmen, die auch annähernd mit dem „Corona-Shut-down“ verglichen werden können.


3. Gesetzliche und behördliche Maßnahmen:

Die Gesetze, Verordnungen, Anordnungen und Erlasse, die vom Bundesgesetzgeber, den einzelnen Landesgesetzgebern und von den Kommunen innerhalb kürzester Zeit im Zusammenhang mit der Corona-Krise ergangen sind, sind kaum mehr zu überschauen.

Bereits durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 27. März 2020 wurden mehrere Gesetze geändert, darunter das Infektionsschutzgesetz. Danach wird der Bundesgesundheitsminister ermächtigt, durch Anordnung oder Rechtsverordnung Maßnahmen zur Grundversorgung mit Arzneimitteln, einschließlich Betäubungsmitteln, Medizinprodukten, Labordiagnostik, Hilfsmitteln, Gegenständen der persönlichen Schutzausrüstung und Produkten zur Desinfektion sowie zur Stärkung der personellen Ressourcen im Gesundheitswesen zu treffen (§ 5 Abs. 2 Nr. 1–8 IfSG n.F.). Voraussetzung ist, dass der Bundestag eine sog. „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ feststellt. Eine derartige Feststellung traf der Bundestag mit Beschluss vom 25.3.2020. Mit dem Gesetz über die „Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2020 (Nachtragshaushaltsgesetz 2020)“vom 27. März 2020 (BGBl. 2020, Teil 1 Nr. 14, S. 556) hat der Bundestag den Bundesfinanzminister ermächtigt, zur weiteren Deckung der Ausgaben für das Haushaltsjahr 2020 Kredite bis zur Höhe von ca. 156 Milliarden € aufzunehmen. Der Bundesgesetzgeber hat sodann das „Gesetz zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-, Insolvenz- und Strafverfahrensrecht“ vom 27.3.2020 verabschiedet und dabei beispielsweise die Möglichkeiten für Verbraucher eröffnet, laufende Zahlungen aus Dauerschuldverhältnissen vorübergehend einzustellen. Für Vermieter wurde ein Kündigungsverbot eingeführt, soweit der Kündigungsgrund sich daraus ergibt, dass der Mieter coronabedingt seine laufende Miete nicht zahlen kann.

Zur Eindämmung des massiven Anstiegs der Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus haben Behörden im März 2020 die Schließung einer Vielzahl von Freizeit- und Kultureinrichtungen, Kinderbetreuungseinrichtungen, Gastronomiebetrieben und Einzelhandelsgeschäften angeordnet und zahlreiche öffentliche Veranstaltungen untersagt. Gesundheitsbehörden haben für Menschen, die sich mit diesem Virus infiziert haben oder die Kontakt mit Infizierten hatten, häusliche Quarantäne angeordnet.

Die Bundesregierung hat sich mit den einzelnen Landesregierungen dann darauf verständigt, welche Verbote im einzelnen zu erlassen sind. Entsprechend haben die Landesregierungen, mit bisweilen doch erheblichen Unterschieden Rechtsverordnungen erlassen, die folgendes vorsehen:

  • Schul- und Kitaschließungen,
  • Aussetzung des Betriebs an Universitäten, Pädagogischen Hochschulen, Kunst- und Musikhochschulen, der DHBW und den Akademien des Landes,
  • Untersagung von Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen in Kirchen, Moscheen, Synagogen und die Zusammenkünfte anderer Glaubensgemeinschaften,
  • Reiseverbote aus ausländischen Risikogebieten in das Land,
  • Schließung von Einrichtungen, nämlich Museen, Theater, Schauspielhäuser, Freilichttheater, Bildungseinrichtungen jeglicher Art, Kinos, Schwimm-und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder, Saunen, alle öffentlichen und privaten Sportanlagen und Sportstätten, insbesondere Fitnessstudios sowie Tanzschulen, und ähnliche Einrichtungen, Jugendhäuser, öffentliche Bibliotheken, Vergnügungsstätten, insbesondere Spielhallen, Spielbanken, Wettvermittlungsstellen, Prostitutionsstätten, Bordelle und ähnliche Einrichtungen, Gaststätten und ähnliche Einrichtungen wie Cafés, Eisdielen, Bars, Shisha-Bars, Clubs, Diskotheken und Kneipen, Messen, Ausstellungen, Freizeit-und Tierparks und Anbieter von Freizeitaktivitäten (auch außerhalb geschlossener Räume), Spezialmärkte und ähnliche Einrichtungen, alle weiteren Verkaufsstellen des Einzelhandels, insbesondere Outlet-Center, öffentliche Spiel-und Bolzplätze, Frisöre, Tattoo-/Piercing-Studios, Massagestudios, Kosmetikstudios, Nagelstudios, Studios für kosmetische Fußpflege sowie Sonnenstudios, Beherbergungsbetriebe, Campingplätze und Wohnmobilstellplätze; Betrieb von Reisebussen im touristischen Verkehr.
  • Betretungsverbote für Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1 Nummer 1 und 3 bis 5 IfSG sowie teilstationäre Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf oder mit Behinderungen einschließlich Kurzzeitpflege. Diese dürfen grundsätzlich nicht mehr zu Besuchszwecken betreten werden. Stationäre Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf oder mit Behinderungen sowie von einem Anbieter verantwortete ambulant betreute Wohngemeinschaften nach dem Wohn-, Teilhabe-und Pflegegesetz dürfen nicht mehr zu Besuchszwecken betreten werden. Die Einrichtungen können den Zutritt zu Besuchszwecken erlauben, wenn geeignete Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen getroffen werden können. Der Zutritt von externen Personen zu den in Absatz 1 und 2 genannten Einrichtungen aus sonstigen, insbesondere beruflichen oder familiären Gründen ist nur in Ausnahmefällen und mit Zustimmung der Leitung der Einrichtung gestattet. Im Falle der Gewährung des Zutritts sind geeignete Vorkehrungen zum Infektionsschutz zu treffen. Infizierten Personen ist der Zutritt zu den in Absatz 1 und 2 genannten Einrichtungen untersagt. Wenn diese Personen eine Einrichtung zum Zweck der Behandlung oder Aufnahme betreten wollen, ist vorab das Einverständnis der Einrichtung einzuholen. Ausnahmen von Satz 2 dürfen nur in Notfällen gemacht werden. Soweit möglich, sind auch in diesen Fällen Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen zu ergreifen.

Die Verordnungen der einzelnen Landesregierungen gleichen sich zwar in großen Teilen. Sie sind aber nicht identisch und unterscheiden sich voneinander. Die Landesregierungen sind dazu übergegangen, ihre Verbotsverordnungen mit Bußgeldkatalogen zu versehen, die teils drastischen Geldbuße vorsehen. In Baden-Württemberg werden Zusammenkünfte im öffentlichen Raum von mehr als zwei Personen, die nicht zur Familie gehören, sowie Verstöße gegen die Fahrt- und Reiseverbote im Land mit einem Bußgeld bis zu 1 000 Euro geahndet. Pendler, die keine Pendlerbescheinigung mitführen, müssen mit einem Bußgeld bis 500 Euro rechnen. In Bayern dürfen Menschen ihre Wohnung nur aus triftigem Grund verlassen: Für Arztbesuche, Einkäufe oder den Weg zur Arbeit. Auch Spaziergänge allein oder mit Personen aus demselben Haushalt bleiben erlaubt.

Wer ohne triftigen Grund die Wohnung verlässt, muss mit einem Bußgeld von 150 Euro rechnen. Ein Picknick etwa ist kein triftiger Grund und deshalb nicht gestattet.


4. Eingriff in Grundrechte:

Die gesetzlichen und behördlichen Maßnahmen haben das ganze Land in einen nie gekannten Ausnahmezustand versetzt. Wesentliche Grundrechte des Einzelnen sind eingeschränkt bzw. völlständig außer Kraft gesetzt und zwar in einem bis dahin nie da gewesenen Umfang. Die Corona-Krise stellt damit gleichzeitig die größte verfassungsrechtliche Herausforderung für das Grundgesetz und den Rechtsstaat dar.

Folgende Grundrechte sind unmittelbar betroffen:

  • die Freiheit der Person, Art. 2 Abs. 1 GG,
  • die Unverletzbarkeit der Person, Art. 2 Abs. 2 GG,
  • der allgemeine Gleichheitsgrundsatz, Art. 3 Abs. 1 GG,
  • die Glaubensfreiheit, Art. 4 GG,
  • das Recht auf Unterricht an staatlichen und privaten Schulen, Art. 7 GG,
  • die Versammlungsfreiheit, Art. 8 GG,
  • die Vereinigungsfreiheit, Art. 9 GG,
  • die Freizügigkeit, Art. 11 GG,
  • die Berufsfreiheit, Art. 12 GG,
  • das Recht auf Eigentum, Art. 14 Abs. 1 GG.

Der Freiburger Staatsrechtler Dietrich Murswiek kritisiert, dass der von politischer Seite angeordnete „Shutdown“ im Grundgesetz keine Grundlage hat. Das Grundgesetz versuche, den Notstand rechtlich einzufangen und stelle besondere rechtliche Regeln für den Ausnahmefall zur Verfügung. Das könne aber nicht dazu führen, dass die Staatsorgane jedwedes Recht unbeachtlich lassen können. Als einzige Notstandvorschrift komme Art. 35 GG in Betracht, der bei Naturkatastrophen, wenn erforderlich, Amtshilfe auch durch die Bundeswehr erlauben würde. Auch der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier, hat vor schweren Schäden für die Grundrechte gewarnt, sollten die Restriktionen in der Corona-Krise lange andauern. Er halte die derzeitigen Einschränkungen der Bewegungsfreiheit zwar für rechtmäßig. Doch sehe er die Gefahr einer „Erosion des Rechtsstaats“, sollten sich die „extremen Eingriffe in die Freiheit aller“ noch lange hinziehen. Auch weitere Staats- und Verfassungsrechtler haben sich öffentlich geäußert und Bedenken an den staatlichen Eingriffen geäußert.


5. Zur Rechtmäßigkeit der Maßnahmen:

Ob die von den Landesregierungen in Form von Rechtsverordnungen verfügten kollektiven Gewerbeuntersagen rechtmäßig sind, beurteilt sich zunächst danach, ob sie eine gesetzliche Rechtsgrundlage haben. Denn im Verfassungsstaat des Grundgesetzes können Eingriffe in Grundrechte nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes vorgenommen werden. Die Landesregierungen berufen sich insoweit auf § 28 Abs. 1 und § 32 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG). Die Vorschriften haben folgenden Wortlaut:

  • 28 IfSG:

„(1) Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt.

(2) Wird festgestellt, dass eine Person in einer Gemeinschaftseinrichtung an Masern erkrankt, dessen verdächtig oder ansteckungsverdächtig ist, kann die zuständige Behörde Personen, die weder einen Impfschutz, der den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission entspricht, noch eine Immunität gegen Masern durch ärztliches Zeugnis nachweisen können, die in § 34 Absatz 1 Satz 1 und 2 genannten Verbote erteilen, bis eine Weiterverbreitung der Krankheit in der Gemeinschaftseinrichtung nicht mehr zu befürchten ist.

(3) Für Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 gilt § 16 Abs. 5 bis 8, für ihre Überwachung außerdem § 16 Abs. 2 entsprechend.“

  • 32 IfSG:

„Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 Grundgesetz) können insoweit eingeschränkt werden.“

Es wird bezweifelt, ob diese Vorschriften in verfassungskonformer Weise Grundrechtseingriffe in der derart massiver Weise wie wir sie gerade erleben, zulassen. Der Gesetzgeber darf der Exekutive keine Blankettermächtigung erteilen. Eine Ermächtigungsnorm muss hinreichend bestimmt sein. Der Grad der Bestimmtheit steigt mit der Intensität des in der Ermächtigungsnorm gestatteten Eingriffs. Im vorliegenden Fall sehen §§ § 32 IfGS aber gar nicht vor, dass in Eigentumsrechte (Art. 14 GG) eingegriffen werden kann. Eine Gewerbeuntersagung stellt aber einen Eingriff in ein Eigentumsrecht par excellence dar, namentlich einen Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar. Soweit Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte sich im Rahmen von Eil-Verfahren damit befasst haben, haben sie zwar die Rechtmäßigkeit der angeordneten Maßnahmen bejaht, aber gleichzeitig hervor gehoben, dass ihre Einschätzungen nur aufgrund rein summarischer, also eher oberflächlicher Prüfung, erfolgten. Auch das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach in Eilverfahren entschieden, hat die Frage der Rechtmäßigkeit der Verordnungen allerdings bis jetzt offen gelassen.

Die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit wird – das kann vorher gesagt werden – in künftigen Auseinandersetzungen ganz sicher noch eine erhebliche, wenn nicht sogar die zentrale Rolle spielen.


6. In Betracht kommende Haftungsansprüche Betroffener gegen den Staat:

Ob jemand Staatshaftungsansprüche geltend machen kann, beurteilt sich nach der konkreten Maßnahme und seiner individuellen Betroffenheit. Dabei muss bedacht werden, dass es kein allgemeines Staatshaftungsgesetz gibt, sondern die einzelnen Anspruchsgrundlagen wie ein Flickenteppich verteilt sind.

a) 56 IfSG

Das Infektionsschutzgesetz hat eine eigene Entschädigungsgrundlage. Danach ist anspruchsberechtigt, wer in Anwendung des Infektionsschutzgesetzes

  • als Ausscheider,
  • als Ansteckungsverdächtiger,
  • als Krankheitsverdächtiger oder
  • als sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2

Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird und dadurch einen Verdienstausfall erleidet.

Das Gleiche gilt für Personen, die

  • als Ausscheider oder
  • als Ansteckungsverdächtige

abgesondert wurden oder werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen können.

Ferner sind anspruchsberechtigt erwerbstätige Sorgeberechtigte von Kindern, die das zwölfte Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder behindert sind für den Fall, dass

  • Einrichtungen zur Betreuung von Kindern oder
  • Schulen

von der zuständigen Behörde zur Verhinderung der Verbreitung von Infektionen oder übertragbaren Krankheiten auf Grund dieses Gesetzes vorübergehend geschlossen oder deren Betreten untersagt wird. Hinzu kommen muss, dass der Sorgeberechtigte in diesem Zeitraum

  • die Kinder selbst betreuen musste, weil sie keine anderweitige zumutbare Betreuungsmöglichkeit sicherstellen konnte,
  • und dadurch einen Verdienstausfall erlitt.

Bei Arbeitnehmern hat der Arbeitgeber für die Dauer des Arbeitsverhältnisses, längstens für sechs Wochen, die Entschädigung für die zuständige Behörde auszuzahlen. Die ausgezahlten Beträge werden dem Arbeitgeber auf Antrag von der zuständigen Behörde erstattet. Dieser Antrag muss innerhalb einer 3-Monatsfrist gestellt werden.

Erwogen wird, diese Vorschrift analog auch auf andere Betroffene anzuwenden. Davon gehe ich indes nicht aus. Im Amts- und Staatshaftungsrecht gilt der Grundsatz der Gesetzlichkeit der Entschädigung. Es bedarf daher grundsätzlich einer gesetzlichen Regelung für den Anspruch. Eine Analogie wird dem nicht gerecht.

b) 55 Polizeigesetz Baden-Württemberg

Nach dieser Vorschrift kann der sog. „Nichtstörer“, gegenüber dem die Polizei eine Maßnahme getroffen hat, eine angemessene Entschädigung für den ihm durch die Maßnahme entstandenen Schaden verlangen. Es handelt sich um eine Sonderhaftung, die allein die objektive Rechtswidrigkeit der behördlichen Maßnahme zur Voraussetzung hat. Ein gegen den Geschädigten gezielter Eingriff braucht nicht vorzuliegen. Es reicht, wenn die Schädigung eine unmittelbare Folge hoheitlichen Handelns gewesen ist.

c) Amtshaftung nach § 839 BGB iVm Art. 34 GG

Der Amtshaftungsanspruch nach dieser Vorschrift setzt ein vorsätzliches oder fahrlässiges hoheitliches rechtswidriges Handeln eines Beamten voraus, das zu einem Schaden geführt hat. Folgende Voraussetzungen müssen demnach vorliegen:

  • Hoheitliches Handeln,
  • Verletzung einer drittbezogenen Amtspflicht,
  • Eintritt eines Schadens,
  • keine anderweitige Ersatzmöglichkeit bei Fahrlässigkeit.

Diese Vorschrift kommt allerdings nur zur Anwendung, wenn eine Einzelperson gehandelt hat. Bei normativen Akten der Verwaltung, also insbesondere bei Vorliegen einer Rechtsverordnung, kann auf diese Grundlage nicht rekurriert werden. Ansprüche nach § 839 BGB sind aber dennoch denkbar, wenn beispielsweise die Behörde eine Verfügung gegen eine Einzelperson bzw. ein Unternehmen erlassen hat, die sich als rechtswidrig herausstellt, und dem Betroffenen daraus ein Schaden entstanden ist. Hier kämen beispielsweise Untersagungsverfügungen gegenüber Veranstalters in Betracht.

d) Haftung aus enteignungsgleichem Eingriff:

Diese Haftungsgrundlage wird voraussichtlich im Zentrum der Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen

Der Anspruch hat folgende Voraussetzungen:

  • Verletzung einer als Eigentum im Sinne von Art. 14 GG geschützten Rechtsposition,
  • Vorliegen eines unmittelbaren hoheitlichen Eingriffs in diese Position,
  • Gemeinwohlbezogenheit des hoheitlichen Eingriffs,
  • Sonderopfer des Verletzten.

Als Eigentum iSv Art. 14 GG kommt vor allen Dingen der sog. eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb in Betracht. Das sind alle Unternehmen, die von den Corona-Verordnungen betroffen wurden, aber auch freiberuflich Tätige. Auch sonstige Eigentumspositionen sind denkbar.

Eindeutig ist, dass die Corona-Verordnungen aufgrund ihres Verbotscharakters Eingriffsqualität haben. Das dürfte in den gerichtlichen Auseinandersetzungen nicht streitig werden. Im Übrigen ist nach der Rechtsprechung ein finaler Eingriff des Staates in die Eigentumsposition nicht erforderlich. Ausreichend ist eine sog. unmittelbare Auswirkung.

Der Eingriff muss rechtswidrig sein.

Bezüglich der durch die Corona-Verordnungen eingetretenen Schäden kommt es darauf an, ob diese ihre Ursache in einer durch die Verwaltung fehlerhaften Konkretisierung durch ein materielles Gesetz und dadurch ein Eigentumseingriff vorliegt. Bejaht wurde dies in der Vergangenheit von den Gerichten beispielsweise bei rechtswidrigen Bebauungsplänen, die zu einer Eigentumsverletzung geführt haben. In den Corona-Fällen wird es darauf ankommen, ob die Gerichte die Verordnungen ganz oder teilweise als rechtswidrig einstufen. Das könnte schon deshalb der Fall sein, weil es für die Verordnungen möglicherweise gar keine Ermächtigungsgrundlage gab und die bislang heran gezogenen Vorschriften (§ 28 IfSG) zu allgemein gehalten, insbesondere einen Eigentumseingriff überhaupt nicht zuließen. Denkbar wäre ferner, dass es dafür zwar eine Ermächtigungsgrundlage gibt, die konkrete Verordnung dennoch zu weit ging, somit unverhältnismäßig war. Dabei wird es für die Frage der Verhältnismäßigkeit auch auf die zeitliche Dauer ankommen.

Der Gemeinwohlbezug der Corona-Verordnungen ist wieder offenkundig. Sie sind zum Schutz der Volksgesundheit ergangen.

Wenn und soweit die Maßnahmen rechtswidrig waren, indiziert die Rechtswidrigkeit das Sonderopfer. Es muss nicht danach gefragt werden, ob dem Betroffenen in gleichheitswidriger Weise ein Sonderopfer abverlangt wurde (siehe aber näher unten).

Abzuwarten bleibt, ob die Rechtsprechung die Anforderungen an die Darlegung des enteignungsgleichen Eingriffs ändert, insbesondere verschärfen wird. Dieser Gedanke liegt schon aufgrund der Massenhaftigkeit der Fälle nahe. Aber auch aus der bisherigen Rechtsprechung ließen sich gewisse Restriktionen ableiten:

  • Rechtmäßiges Alternativverhalten: Sollte eine Verordnung rechtswidrig sein, könnten die staatlichen Stellen argumentieren, sie hätten auch eine rechtmäßige Verordnung mit gleichem Inhalt erlassen können, beispielsweise dann, wenn der Bundesgesetzgeber die Ermächtigungsgrundlage ordnungsgemäß nachgebessert hätte. Dieser Einwand dürfte freilich nur bei formellen Fehlern in Betracht kommen, nicht dagegen, wenn es um die Eingriffsintensität geht.
  • Subsidiarität des Anspruchs: Den Betroffenen könnte vorgehalten werden, dass sie gegen die Verordnungen keine Rechtsmittel eingelegt hätten. Sie hätten sie als Rechtsverordnung in Baden-Württemberg beim Verwaltungsgerichtshof Mannheim angreifen können. Denn grundsätzlich geht der Primärrechtsschutz vor. Der von einer staatlichen Maßnahme Betroffene darf diese nicht einfach dulden und nachträglich eine Entschädigung liquidieren. Er muss sich gegen die Maßnahme verteidigen. Dem wird man entgegen halten, dass Primärrechtsschutz nichts gebracht hätte, insbesondere nicht effektiv gewesen wäre. Die Verwaltungsgerichte haben bis jetzt Eilanträge gegen die Corona-Verordnungen überwiegend zurück gewiesen mit dem Argument, bei summarischer Prüfung würde sich nicht ergeben, dass die Maßnahmen rechtswidrig seien. Hinzu kommt, dass die Gerichte selbst in der Corona-Krise auf „Sparflamme“ arbeiten und lediglich unaufschiebbare Fälle bearbeiten. Die Anstrengung eines Normenkontrollverfahrens hätte den Betroffenen somit nichts gebracht, weil die Entscheidung erst nach vielen Monaten ergangen wäre. Dies hätte somit den Schadenseintritt gar nicht verhindern können.

e) Haftung aus enteignendem Eingriff:

Eine Haftung kommt auch in Betracht, wenn der konkrete Eingriff nicht rechtswidrig, sondern geradezu rechtmäßig war. Die Voraussetzungen sind praktisch die gleichen wie beim enteignungsgleichen Eingriff. Allerdings muss hier das Vorliegen eines sog. Sonderopfers festgestellt werden können. Ein derartiges Sonderopfer wird bejaht bei einer gewissen „Schwere“ oder wenn die Maßnahmen einen Gleichheitsverstoß bewirkt haben. Die  „Schwere“ meint dabei nichts anderes als die Sozialbindung des Eigentums. Nach Art. 14 Abs. 1 GG ist der Eigentümer bis zu einem gewissen Grad der Allgemeinheit verpflichtet. Er muss bestimmte Maßnahmen, die sein Eigentum betreffen, entschädigungslos hinnehmen. Die Corona-Verordnungen dürften freilich deutlich über diese Schwelle hinaus gehen, denn sie sehen für die Betroffenen ein kollektives Verbot der Gewerbeausübung schlechthin vor, gefährden damit die Existenz vieler Unternehmen und werden auch zu Existenzvernichtungen führen. Ein stärkerer staatlicher Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als die vollständige Gewerbeuntersagung ist aber praktisch gar nicht denkbar.

 

7. Zusammenfassung und Ausblick:

Den von den staatlichen Corona-Maßnahmen Betroffenen stehen dem Grunde nach Amts- und Staatshaftungsansprüche zu. Es handelt sich um schwerwiegende Eingriffe in das grundrechtliche geschützte Eigentum nach Art. 14 GG. Ob freilich die Rechtsprechung ihre bisherige Linie, insbesondere zu den Anspruchsgrundlagen des enteignungsgleichen und enteignenden Eingriffs beibehält, bleibt abzuwarten.

 

Näheres dazu im Erbrechtsbuch